我国社会保障制度及运行中不公平问题

我国社会保障制度及运行中不公平问题

作者：赵福昌    文章来源：《财经问题研究》2005年第6期

一、社会保障公正公平的把握

　　经济学上讲的公平，一般是指过程公平和结果公平，亦或“公正公平”和“均平”。过程公平强调收入分配过程的不偏不倚，重点则在于公平尺度，同样的对待，防止双重或多重标准的有所差别的对待，突出的是规则的公平；结果公平强调收入分配的结果能够让所有的人都满意，侧重人人应平等地享有财富或收入，带有一定的平均主义的色彩。在中国市场经济改革过程中，一般认为，初次分配中突出效率，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，也就是强调过程公平；再分配中，应该突出结果公平，实际上就是“均平”。

　　社会保障是一种收入再分配，应该重视“均平”目标，即结果公平。要本着互济、共济的原则，实现高收入者对低收入者的转移支付，提供基本的生活保障，这是社会保障必不可少的核心内容；但是社会保障作为一项制度，在其制定和运行中也须体现公正公平，也就是说，在肯定再分配体现“均平”的前提下，本着“以人为本”的原则，作为社会保障制度应有的对象，无论是富者还是穷者，要一视同仁，处于相同或是同类状况的对象或是群体都应该得到同等的对待。要保障所有公民公正公平地享有社会保障的基本权利，既要避免同为公民享有社会保障权益的绝对差别，也要尽量避免因为公民工作岗位、性质不同而出现社会保障权益的相对差别。

二、我国社会保障制度及运行中不公平情况分析

　　社会保障项目大致分为社会福利(最低生活保障、社会救济等)和社会保险(社会保险和补充保险等)两大类。社会福利是指政府对居民无偿的、单向的资金转移的社会保障项目；社会保险则是利用现代保险的“责任共担”的原理，被保险人先付费后受益的社会保障项目，它体现了一种权利与义务相对称的原则。我国的社会保障制度的不公平，既有最低保障层次(即社会福利)的不公平，也有社会保险层次的不公平。

　　(一)最低保障层次的不公平

　　最低保障层次，实际上就是要确保保障对象的一个最低生活水平，通过无偿转移支付的形式对低于某一收入标准的保障对象进行补助。我国最低社会保障层次的不公平表现在：

　　1.城市最低生活保障的“劳动收入判断标准”没有全面体现个人的经济能力，只包括劳动收入，没有考虑资产或财产收入，导致最低生活保障运行中存在不公平的因素。一些没有收入却拥有存量资产的人仍然符合低保的资格标准，比如驾车领低保的情况，有违低保本意。确定“其他收人”的内容，对公平至关重要，考虑到我国经济发展水平较低，确定包括资产(财产)收入的“收入标准”，既有利于节约财政资金，也有利于实现更广泛的公正公平。

　　2.最低生活保障等福利项目城乡间不公平。最低生活保障是政府保障居民最基本生存权利的共济措施，只要是本国居民，都应享受。而现实情况是，只有城市低保，农村几乎是空白，对农村居民不公正。低保标准可以不同，但不应该没有。

　3.管理不规范造成不公平。社会福利要求在政府进行收入补贴以后的个人收入都能达到最低生活标准的水平，这其中关键是要掌握低保对象的实际收入水平，加上管理不规范或力度不够，也会造成同种状况的人因财产结构不同而适合不同的标准，不同状况的人也可能因为收入状况相同而适合同等的标准，造成对象间实际的不公平。

　　(二)社会保险层次的不公平问题

　　社会保险层次不公平，既包括社会保险对象间的不公平，也有地区经济运行影响的不公平：

　　1.社会保险对象间的对待不公平。包括社会保险制度内、外对象间不公平，当前与未来对象间不公平，以及不同制度对象间不公平。

　　(1)社会保险理念不明确，覆盖面不全，动用一般财政收入弥补社会保障收支缺口，造成社会保障制度内、外对象的对待不公平。在社会保险覆盖面尚不完全的情况下，由于我国社会保险与福利的边界并不清楚，社会保险没有突出交费与收益相对应的保险理念来经营，社会保险基金缺口，越来越要求政府用一般财政收入支付，使社会保险具有一定的社会福利色彩。这实际上就是让所有人出资为制度内局部人员办保险，造成制度内、外人员的对待不公平，特别是对没有被社会保险覆盖的对象是一种不公平待遇。

　　对农村居民而言，更具矛盾性，一方面政府在大力解决“三农”问题，但同时也存在农村居民为城市社会保险付费却不享受社会保险的情况，存在穷人对富人进行转移支付，这与“以人为本”是背道而驰的。

　　(2)社会保险理念不明确，责任后移，造成社会保险当前对象与未来对象间的不公平，即前后代际不公平。代际不公平是指代与代之间的社会保障责任与收益的不公平。由于我国的社会保障名义上是个人账户与社会统筹相结合的社会保障制度，实际上仍然是现收现付制的模式，仍然存在着养老责任后移的情况，在这种“现收现付制”之下，必然的结果就是“现缺现补制”，由于未来人口老龄化的冲击，都会对当代和后代人的缴费和受益水平产生重要的影响。特别是当这种现收现付制的社会保险可持续性受到挑战乃至破产时，那是对未来出生的各代人最大的不公平。

　　由于我国社会保障管理理念上不够明确，社会保障没有纳人长期预算管理，使得当期和未来社会保障责任不明确，社会保险在支付标准上没有充分体现收入、预期寿命的制约作用，容易造成当期应尽的社会保障责任没有尽全，而受益水平又高于国家经济发展“应该”提供的水平。

　　政府间责任确定不合理，也是代际不公平的重要成因。一是社会保险与社会福利边界不清，社会保险缺口最终成为政府的无限责任，二是社会保险管理短期行为突出，对社会保障责任重视不够导致社会保险水平偏高，过于依赖中央财政，而且社会保障基金短缺与浪费现象并存，不利于社会保障代际平衡和健康发展。

　　(3)社会保险制度间存在不公平。一是企业单位的社会保险，一是机关事业单位的社会保障，目前由于两种机制运作上的不同，使得两种机制下的保障标准差别巨大。

　　(4)管理不规范造成不公平。我国社会保险由于带有一定的“福利色彩”，加上机构上责任划分不尽合理导致管理软约束，把社会保险当成“唐僧肉”，一些没有缴费和缴费不足的人员也被“纳人”其中享受社会保险的受益，这对于足额缴费和制度外的人员都是一种不公正待遇。

　　2.统筹层次较低，难以发挥地区间社会保险的互济功能，造成对地区经济发展影响的结果不公平。由于发展的差距，地区间财力与社保压力呈现“难者愈难、易者愈易”的情况，而现实中社会保障基本上还是中央定政策，地方具体负责管理落实，统筹的层次也就比较低。由于中央缺乏有力的手段来判断地方政府筹集社会保障资金的努力程度，这样不得不采取“挤牙膏”的形式，充分发挥地方的积极性，来解决资金缺口。这种情况下，一些地方在中央给予一定的补助下仍然收不抵支，只好提高地方的缴费率，这种因社会保障带来的地方负担不公平，不仅导致了当前情况的发展差距，而且也会在发展中加大地区经济发展的不平衡。因为，越是经济发达的地区其劳动力市场就业率高，人口结构相对年轻，社保负担较轻，越利于地区经济发展；而越是贫困落后地区，劳动力市场就业率低，社会保障负担率高，越是不利于吸引投资，必然导致经济状况不断恶化，从而不仅不利于社会保障问题的解决，反而加剧了地区社会经济发展的不平衡。

三、我国社会保障的公正公平制度安排

　　根据我国社会保障制度的公正公平问题分析，下面就促进社会保障公平的制度安排谈一些建议。

　　(一)我国社会保险的模式选择

　　社会保险的模式从筹资的角度分主要有两种：一是现收现付制，二是基金制。现收现付制很好地体现了互济原则，且便于管理，无须高昂的管理和监管费用；最大的弊端在于对人口老龄化而言是脆弱的，但“……审视20世纪80年代中后期以来在世界范围内涌起的养老金计划基金化和市场化的改革浪潮，……这种改革不应该是对历史上形成的现收现付制的一个全盘否定，只是由于它在过去十几年间的过度扩张，以至于取得了对基金制的压倒性地位，最终对经济沿着可能的最优路径增长形成了巨大的压力，所以才需要加大基金制在整个养老金制度中的比重”。基金制对于老龄化而言优于现收现付制，且有利于提、高储蓄促进增长；但是却大大弱化了社会保险的互济功能，并且存在积累资金的投资和保值增值以及高管理与监管费用问题。同时考虑到现收现付制的缺点，应该考虑一个“二者合一的、能够向工人提供一种防止双重风险的措施”，“最佳养老金制度可能是一种混合型制度，……国家提供最低津贴，私营基金作补充。”

　　在中国社会保险面临转轨成本、当前缺口和未来老龄化的三重压力下，社会保险的可持续发展受到严峻的挑战，因此有人建议中国建立“三支柱”的社会保险制度(世界银行，1994)，包括基本社会保险、补充社会保险和自愿保险；有的认为中国建立“两支柱”的社会保险制度(Arun Muralidhar，2004)，包括基本社会保险和自愿保险。

　　鉴于中国的现实国情，比较两者优缺点，我们应该选择现收现付制为主、积累制为辅的部分积累制模式，且现收现付制只有在强化预算约束的前提下才可以达到有效控制政府的社会保障责任，因为现收现付制下，解决社会保障可持续发展问题不外乎两条：一是提高缴费水平，一是降低支付标准。提高缴费率、开征社会保障税等提高缴费水平在我国目前已无多少空间，能够让我们选择的，只有控制社会保障的支付标准了。

　　(二)我国社会保障公平制度安排

　　1.我国最低保障层次的社会保障制度设计

　　最低社会保障层次的社会福利，符合资格者都应受益，并要合理确定保障水平，不宜过高；要强化管理，有效掌握低保人员收入，并且将判断享受低保的收入标准逐步过渡到财产的标准，以解决收入标准判断上产生的不公平问题；加快农村最低生活保障制度的建设，农村低保标准不同于城市低保，但是制度必须建立，以体现公民在享受社会福利方面的平等权。

　　2.我国社会保险层面公平的基本社会保险制度安排

　　(1)突出社会保险付费者受益的保险理念，促进社会保障的公正公平和可持续发展。既要做到社会保险是付费者受益，也包括不付费者不受益或不受益者不付费的含义；既要体现缴费对象间的互济，又要体现缴费与不缴费之间的差别。

　　第一，基本社会保险要强化缴费与受益对等的原则，促进制度内外社会保障对象间的(公正)公平。确立社会保险是交费与受益相对应的保障项目，在“风险共担”的原则下，既不能使社会保险基金支付没有参保的对象，同样也尽量避免让没有参保的对象为社会保障付费。财政补助范围必须限定，否则就违背保险的理念了。

　　第二，基本社会保险要体现“有条件”的自我平衡原则，促进实现当前与未来的社会保障对象间的代际公平。建立代际社会保险统筹平衡的社会保险制度，即在“有条件”的自我平衡的前提下，综合预测代际社会保险负担，确立代际平衡的社会保险制度，如果未来的老龄化影响下养老负担重，那就通过调整当前的收缴率或支付标准，为未来进行必要的储备。

　　社会保险的“自我平衡”，不是不要政府补助，而是怎么补助的问题，应先确定政府的补助，然后再确定社会保障的收支标准来达到“自我平衡”，实现社会保障支付的“有条件”刚性(即代际平衡的约束下刚性)，“有限补助”就转化为政府的“有限责任”，不再是无限责任。

　　第三，适时将机关事业单位纳入企业单位社会保险，逐步统一企业和机关事业单位的社会保险制度，营造制度间对象的待遇公平。

　　第四，适合经济发展水平的要求，建立城乡有别的社会保障制度，为缩小城乡社会保障差距构建制度框架。社会保险水平与经济发展水平是密切相关的。中国城市与农村经济发展水平不一样，居民的经济脆弱性也不一样，社会保障的制度自然也就不一样。城市社会保障应该将养老放在各个项目险种保障的首位，而农村地区则重点放在不能依靠土地而又因为收人水平低无法解决的保险问题上，应该与其经济发展和实际需要相适应。

　　所得税扩面到农村是建立中国公平规范的农村社会保障制度的基础。农村的社会保障，首先强化农村福利性社会保障项目的建设；其次对保险性保障项目，要按照保险的权利和义务对等的原则逐步建立和完善，这就决定了首先要发展农村经济，随着收入的提高，逐步将其纳人个人所得税的范围，为社会保险金(税)统一征缴提供条件，也就符合了付费与受益权责对等的原则。在此基础上，建立和完善农村的社会保障。

　　(2)建立社会保障(险)预算，强化未来社会保险资金的储备。

　　第一，要通过预算约束，实现政府对社会保险从“无限责任”到“有限责任”的转变。借鉴美国的做法，社会保障为“线下预算”(OFF— BUDGET)，要有别于一般收入的“线上预算”，强化长期内的预算约束，谋求社会保险的有条件的“自我平衡”，即“有条件”的支出刚性。在不断提高统筹层次的情况下，依据养老保险、工伤保险和医疗保险的先后次序，社会保险要统筹考虑收入和支出，既要根据现实情况确定筹资水平，也要根据现实情况确定或调整支出的标准，而不能是支出标准刚性的情况下一味地强化筹资，并使筹资缺口成为政府的无限责任。

　　实现政府对社会保障的“有限责任”，即政府社会保险补助有条件的刚性，就需要一个预算，放在长期内实现平衡。就我国目前的情况，需要的是，严格控制、在动态中降低养老保险的替代率，特别是政府强制参加的社会保障部分，水平不宜过高。我国养老保险在设计之初的目标替代率为58.5％，而现实中的替代率虽已有所降低，但仍为 73.7％(财政部社保司计算2004数据)，今后制度设计仍该逐步降低替代率达到目标水平，降低社会保险的福利色彩。

　　第二，通过建立社会保障预算，有效控制社会保障成本，强化对未来社会保障的资金储备。建立社会保障预算，强化社会保障资金及责任管理，节约当前资金，防止社会保障向当代人多分配的倾向，增加未来社会保险的储备，减小未来老龄化条件下社会保障的压力。增加未来老龄化条件下的社会保障储备十分重要，正如前面所说的，我国社会保障是“抢险”与“防洪”并存，“防洪”甚于“抢险”，当前仍应在“抢险”之际，加大“防洪”的储备。但现实中却相反，使得本应该在当前“抢险”的同时应积极为老龄化时代的社会保障进行积累的时候，在实践中却由于缺乏有效的方法来衡量而造成当前的“抢险”在不断透支，一正一反，大大地增加了老龄化条件下的社会保障的压力程度，所以，迫切需要建立社会保障预算，强化对未来社会保障的储备，促进社会保障的可持续发展。

　　参考文献：

　　[1]刘宇飞.当代西方财政学[M].北京：北京大学出版社，2000.58-59.

　　[2]袁宗蔚.保险学——危险与保险[M].北京：首都经济贸易大学出版社,2000.75-60.

　　[3]国际劳工局.社会保障：新共识[R].北京：中国劳动社会保障出版社,2004.20-21.

　　[4]世界银行.防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策[R].北京：中国财政经济出版社，1996.

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